LAS DECLARACIONES JURADAS PATRIMONIALES DE SERVIDORES PÚBLICOS COMO INSTRUMENTO EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

1. Introducción

En las últimas décadas del siglo XX el paradigma ético que primaba en los negocios internacionales era el lobbying que consiste básicamente en influenciar los procesos de decisión gubernamental mediante el grease the wheels. Esta práctica corrupta obedece al irónico aforismo: “peor que una administración medio descentralizada y deshonesta es una administración medio descentralizada y honesta” (1)

Sin embargo una serie de sucesos internacionales por esa época relacionados con procesos judiciales de gobernantes en distintas partes del mundo tales como la operación “manos limpias” en Italia, la renuncia del Primer Ministro de Japón y el procesamiento por actos de corrupción de gobernantes en Francia y España entre otros, motivó la reacción de la sociedad civil y de los gobiernos. Esto se tradujo en iniciativas con el fin de impulsar reformas legislativas y procedimientos para combatir la corrupción que amenazaba con convertirse en endémica a nivel global. 

Así en 1994 en el marco de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) se adoptaron resoluciones tendientes a prevenir y combatir la corrupción, también en ese año en el ámbito de las Naciones Unidas se realizaron reuniones con tal fin. En 1995 el Consejo de Europa creó una comisión multidisciplinaria relativa a la prevención de la corrupción y en el mismo año en la Cumbre de Bariloche, Argentina, en el ámbito de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) se discutieron cuestiones relativas al tema. En la declaración final se establecía: “Convencidos de la necesidad de elaborar y aplicar estrategias concretas y amplias de lucha contra la corrupción, reiteramos el compromiso de adoptar mecanismos de cooperación para combatir esta actividad delictiva, ya que la misma debilita el sistema democrático y empaña el prestigio de sus instituciones, constituye un factor de desintegración social y distorsiona el sistema económico.” (2)

En tanto en Uruguay una importante crisis en el gobierno del presidente Luis Alberto Lacalle (3) a raíz del escándalo de corrupción por la venta del Banco Pan de Azúcar concluyó con el procesamiento de varios jerarcas de gobierno de primera línea. En ese marco, en 1996 el entonces Presidente de la República, Dr. Julio Ma. Sanguinetti (4) remitió al Parlamento un proyecto de ley de “Prevención y lucha contra la corrupción”. En su fundamentación se decía: “Luego de haber sido durante largo tiempo un tema que se mantuvo más o menos latente y, en general, circunscripto a ciertas esferas y países, la corrupción ha adquirido hoy dimensiones y preocupación universal, ocupando un lugar destacado en el ámbito político, en los estrados judiciales y en los medios de comunicación de todos los Estados, habiéndose transformado en endémico en varios de ellos...Ello permite afirmar que en nuestro país no se ingresó en la era de la corrupción endémica que causa tantos estragos en otros, aunque no puede ya decirse que la corrupción es solamente un mito, una exageración inventada por los medios de comunicación ávidos de audiencia y por políticos 'virtuosos' en busca de beneficios electorales, a través de la exacerbación del fenómeno.” (5)

Cabe destacar que fue precisamente 1996 el año en que más publicaciones de prensa se refirieron al tema de la corrupción en Uruguay en los últimos 20 años, según señala el sociólogo Santiago Peyrou en un informe (6) preparado para la Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP). En dicho informe Peyrou señala que fueron 1.430 las menciones de prensa en relación al sonado caso de la época de la venta del Banco Pan de Azúcar. 

Finalmente y luego de un largo trámite parlamentario (7) de más de dos años, fue aprobada la ley denominada “uso indebido del Poder Público” Nro. 17.060 de 23 de diciembre de 1998 y que ha la fecha ha tenido varias modificaciones. (8) Dicha ley incluye en su capítulo V normas relativas a la obligación de presentar declaraciones juradas de bienes e ingresos por parte de un conjunto de funcionarios públicos del que más adelante nos ocuparemos. 

2. Convenciones internacionales de lucha contra la corrupción

Como decíamos, desde la última década del siglo XX las naciones reunidas en organismos internacionales discutieron y buscaron soluciones a los problemas de la corrupción. Finalmente, en 1996 se suscribió en Caracas la Convención Interamericana contra la Corrupción en el ámbito de la Organización de Estado Americanos (OEA). 

En 1998 el Parlamento de Uruguay aprobó la Ley Nº 17.008 (9) que incorpora dicha Convención al ordenamiento jurídico nacional. La Convención establece en su Artículo III la recomendación de implementar por parte de los países miembros: “Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda”. (10) 

Posteriormente en 2006, el Parlamento aprobó la Ley Nº 18.056 (11) que incorpora la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción suscripta en Mérida, México en 2003 a la normativa uruguaya. Dicha Convención incluye en su artículo 8º la recomendación de establecer medidas y sistemas para que los funcionarios públicos declaren ante las Autoridades inversiones y activos entre otros. Quedó configurada entonces una doble fundamentación, interna y externa para la implementación en Uruguay de un sistema de declaraciones juradas de bienes e ingresos de los funcionarios públicos y así se hizo con la aprobación de la ley Nro. 17.060. 

El cumplimiento de ambas Convenciones no ha estado exentas de dificultades y la OEA en particular ha establecido un mecanismo de seguimiento (12) (MESICIC) como forma de formular recomendaciones más específicas que contribuyan a facilitar la adopción de medidas por parte de los países miembros. En el marco de la Cuarta Ronda en setiembre de 2013, una delegación del Comité de Expertos del MESICIC realizó una visita in situ al Uruguay en la que se entrevistaron con representantes de: el ministerio Público y Fiscal, el Tribunal de Cuentas, la Suprema Corte de Justicia y la Junta de Transparencia y Ética Pública, en la que participé como integrante del Panel 4. A posteriori de dicha visita el Comité de Expertos realizó un Informe Final (13) donde se realizan una serie de observaciones a la implementación que ha hecho el país de la Convención. De esas observaciones a la fecha permanecen sin implementar dieciocho de ellas, entre las que se incluyen: tipificación del delito de enriquecimiento ilícito, facultar al Tribunal de Cuentas para imponer sanciones a los organismos públicos que incumplan sus observaciones, ajustar la tipificación penal al texto de la Convención de algunos delitos como el soborno, el abuso de funciones, el soborno transnacional, la malversación de bienes por funcionarios públicos. Así como tipificar penalmente el soborno y el peculado en el sector privado, entre otras. (14) Al respecto se dice en un informe solicitado por la JUTEP, denominado “Balance de los efectos de la participación en las convenciones internacionales contra la corrupción”: “La atención al relacionamiento internacional que el país ha asumido en torno al combate a la corrupción, es uno de los cometidos prioritarios del trabajo de la Junta, cumplido con puntualidad y dedicación...No obstante, dicho trabajo no ha tenido la trascendencia suficiente, en atención al tratamiento dado a sus recomedaciones por parte del Poder Ejecutivo...Por su parte, el Poder Legislativo también ha demostrado resistencias a modificaciones sustantivas, como se desprende de las discusiones parlamentarias del último proyecto elevado. Ello demuestra cierta desconfianza y negativa a otorgarle potestades de control por parte de los legisladores y hasta cierto punto desconocimiento de las tendencias actuales en la materia...” (15)

Decía Francesca Recanatini, especialista senior en Gobernabilidad del Banco Mundial en oportunidad del Encuentro de Órganos Superiores de Control de la Corrupción en el Mercosur, realizado en Montevideo en diciembre de 2012: “No se puede hablar de crecimiento y desarrollo sin enfrentar los temas de gobernabilidad, la calidad de las instituciones y la corrupción. También es muy importante darse cuenta que la corrupción es algo que puede afectar a todos los actores de un país (ciudadanos, empresarios, funcionarios públicos) de modo diferente... Paralelamente, nos estamos dando cuenta de que hay una brecha en la implementación de las leyes. Muchos de los países donde el Banco Mundial está trabajando ahora tienen el marco legal desarrollado, es decir, el marco regulador está, pero no se implementa. Esta brecha crea algunos problemas.” (16)

En lo personal estamos convencidos que Recanatini ha dado en el clavo, Uruguay, al igual que otros países, ha cumplido bastante bien en lo formal, pero no así en la implementación de las normas, lo que se traduce en delitos inexistentes como el “enriquecimiento ilegítimo” que ya hemos mencionado y que no hay forma que los legisladores lo incorporen a la normativa penal vigente, las observaciones del Tribunal de Cuentas de la República (TCR), órgano que controla la legalidad del gasto, que no son vinculantes, con lo cual sus observaciones resultan poco menos que accesorias, la Auditoría Interna de la Nación (AIN) y la JUTEP no cuentan ni con los medios ni con las atribuciones necesarias para cumplir con sus cometidos. De tal manera, todo el control de la corrupción queda meramente en lo formal, en lo que superficialmente se ve y se muestra, lo cual no es lo que el país necesita. Recientemente, en el transcurso de un seminario que contó con la presencia del Dr. Carlos Díaz, Director de la Secretaría Antilavado, el abogado Raúl Cervini, advirtió que la corrupción no se genera por una falta de normas sino que este fenómeno tiene muchos componentes sociales y culturales (17), afirmación que comparto plenamente.

3. Junta de Transparencia y Ética Pública

La Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP) creada por el artículo 4º de la Ley Nº 17.060 es el Órgano de Control Superior de la corrupción con la misión de propiciar políticas públicas en materia de transparencia de la gestión del Estado, asesorar al Poder Judicial y a la Administración Pública en la lucha contra la corrupción y recibir y custodiar declaraciones juradas de bienes e ingresos de los funcionarios públicos obligados a su presentación. 

Está integrada por tres miembros nombrados y destituidos a propuesta del Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros entre personas de reconocida experiencia y solvencia profesional y moral. Su designación requiere venia de tres quintos de miembros del Senado de la República y permanecen cinco años en la función sin poder ser reelectos ni desempeñar ninguna otra actividad remunerada, salvo la docencia. Las decisiones se toman en instancia única con el voto de al menos dos de los tres miembros. 

Depende jerárquicamente del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y si bien cuenta con independencia técnica para el cumplimiento de sus cometidos específicos, no está dotada con los recursos humanos ni materiales necesarios, tal como lo ha señalado el MESICIC y lo reconocen las propias autoridades de la JUTEP. (18) Con respecto a su ubicación institucional, el MESICIC ha recomendado su independencia y en el mismo sentido se han expresado sus autoridades. Al respecto la JUTEP ha presentado un anteproyecto de ley denominado de “Fortalecimiento Institucional” en 2011 que aún permanece en trámite legislativo. Recientemente el nuevo gobierno ha presentado un proyecto de ley al Parlamento que prevé una nueva ubicación institucional dotada de mayor independencia jerárquica. 

4. Declaraciones Juradas de Bienes e Ingresos

4.1 Descripción y aspectos normativos

La ley Nº 17.060 dispone la obligación de presentar declaraciones juradas de bienes e ingresos a un conjunto de funcionarios públicos (art. 10 y 11) al asumir su cargo o función comprendida, cada dos años y al cesar en la misma. 

A partir de la inclusión en la obligación de la totalidad de los funcionarios del Ministerio del Interior que incluye a toda a policía del país, así como los funcionarios de cárceles, (19) el alcance de la obligación abarca aproximadamente un 15% de los funcionarios públicos del Estado, en su mayor parte, los de mayor jerarquía o responsabilidad. No puedo dejar de señalar que no todos los organismos públicos cumplen con la obligación de informar la nómina de aquellos funcionarios obligados (art. 19) ni la mantienen actualizada con la frecuencia que corresponde, razón por la cual se incorporó a la Ley Nº 17.060 la facultad de verificar dichas nóminas (20) sin que esta haya sido, más que excepcionalmente utilizada.

La obligación de presentar declaración jurada de bienes e ingresos se extiende al cónyuge del funcionario comprendido, a la sociedad conyugal que integra, a las personas sometidas a su patria potestad, tutela o curatela; a la participación que posea en sociedades nacionales o extranjeras, personales con o sin personalidad jurídica, en sociedades de responsabilidad limitada, anónimas o en comandita por acciones o "holdings" así como a aquellas sociedades en las que desempeñe el cargo de Director o Gerente, y de los bienes de que dispongan el uso exclusivo, y de los ingresos del declarante y de su cónyuge. (21) Los formularios para la presentación de la declaración jurada están disponibles en el sitio web de la JUTEP. (22)

El carácter de dicha declaración es secreto, con excepción de las del Presidente y Vicepresidente de la República que se publican en la prensa. Solo puede procederse a su apertura (art. 15) de mediar solicitud del propio interesado, de un juez penal competente, de oficio cuando la JUTEP así lo resuelva en forma fundada o a solicitud fundada de una Comisión Investigadora Parlamentaria. En distintas legislaturas se han presentado iniciativas parlamentarias para hacer públicas las declaraciones de todos o de los principales jerarcas de la administración y ninguna ha prosperado. (23) La JUTEP efectuó en 2014 una consulta al Dr. Juan Pablo Cajarville, ex Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de la República acerca del ejercicio de la facultad de realizar aperturas de oficio de las declaraciones juradas. El Dr. Cajarville concluye acerca de la legalidad de tal procedimiento, sin que hasta el momento las mismas se hayan realizado.

La Ley Nº 17.060 prevé sanciones en caso de incumplimiento (arts. 16 y 17): publicación de los nombres de los funcionarios declarados omisos: retención del 50% del salario o retribución hasta tanto se cancele la omisión, declaración de “falta grave” y publicación en un diario de circulación nacional. Esta retención de remuneración se extiende a los Organismos de Previsión Social, de forma que aunque el incumplimiento se haya producido años atrás por la omisión en presentar la declaración jurada de cese, de todas formas se hace efectiva en el momento de comenzar a percibir la jubilación o pensión. 

4.2 Aspectos a mejorar

En oportunidad del “Informe Final” que presentara el Comité de Expertos del MESICIC luego de la visita in situ que ya señaláramos y específicamente en lo relativo a las declaraciones juradas de bienes e ingresos se señalan las siguientes observaciones:

Dotar a la Junta de Transparencia y Ética Pública, de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para el adecuado desarrollo de sus funciones, dentro de los recursos disponibles. 

Sin los recursos materiales y humanos necesarios, con los que no se cuenta, es imposible llevar adelante los controles de incumplimientos y aplicar las sanciones que de ellos se deriven, con lo cual el sistema pierde efectividad y credibilidad. 

Establecer procedimientos para abrir y verificar el contenido de una declaración patrimonial por parte de la Junta de Transparencia y Ética Pública. 

Sin la verificación de los contenidos de las declaraciones juradas que permanecen archivados en una bóveda conservando el secreto de su contenido es absolutamente irrelevante su mera acumulación. 

Incluir en las memorias anuales de la Junta de Transparencia y Ética Pública los resultados de las investigaciones de oficio realizados por ello, sobre las declaraciones patrimoniales. 

El seguimiento de los casos es evidentemente necesario y esclarecedor, sin lo cual todo permanece en el secreto y anonimato intrascendente.

Habilitar que las declaraciones juradas de bienes e ingresos puedan constituir un instrumento efectivo para evitar y detectar conflictos de intereses y actos o actividades ilícitas. 

Sabido es lo frecuente y lo difícil de detectar que resulta el caso de funcionarios públicos que cumplen funciones inspectivas o de control de actividades financieras, comerciales o industriales y que a su vez trabajen para esas mismas empresas que supervisan, dando lugar a que se puedan configurar los delitos de tráfico de influencias o de conjunción de interés personal y del público entre otros. Las declaraciones juradas de bienes e ingresos deberían incluir, que no lo hacen, las declaraciones juradas de implicancia, en lo relativo a los eventuales conflictos entre los intereses particulares del funcionario y los del desempeño de sus funciones, reglamentadas por el artículo 17 del Decreto. No 30/2003 de 23 de enero de 2003. Tampoco se ha logrado que estas declaraciones tengan rango legal.

En el marco del Seminario sobre la situación y perspectivas de la prevención de la corrupción en Uruguay, organizado por la JUTEP en abril de 2015, se presentaron distintas ponencias por parte de acreditados especialistas, entre ellas una dedicada a analizar el aporte de las declaraciones juradas a la prevención de la corrupción. Allí se señala entre otras recomendaciones, la mayoría de las cuales comparto: “Fortalecer sistemas que permitan la verificación de la información contenida en las declaraciones juradas y detectar irregularidades”. (24) Es evidente entonces que hay gran coincidencia de opiniones entre académicos y especialistas sobre las imprescindibles mejoras al sistema de declaraciones juradas para potenciar su efectividad como instrumento de lucha contra la corrupción. Sin embargo parece no haber voluntad política para llevar adelante tales modificaciones.

4.3 Oportunidades de mejora

4.3.1 Reubicación institucional

Se ha señalado reiteradamente que la ubicación institucional de la JUTEP como unidad ejecutora dependiente del Ministerio de Educación y Cultura, aún con independencia técnica, no es una ubicación apropiada pues, entre otras razones, la coloca en la eventual posición de tener que controlar al propio Ministro de quien depende. Esa y otras razones han llevado a la JUTEP a plantear en 2012 un anteproyecto de ley por el cual se modifica esa ubicación, transformándola en un Ente Autónomo, aunque conservando sus cometidos y atribuciones. El nuevo gobierno que asumió en marzo de 2015 presentó entre sus primeras iniciativas la reubicación institucional de la JUTEP, primero dependiendo de Presidencia de la República y finalmente transformándola en un Servicio Descentralizado (25) que le confiere una mayor autonomía. Además esa ubicación le permite la oportunidad de diseñar su propio presupuesto con lo que se podría dotar al Servicio que se crea con los recursos materiales y humanos que necesita, tal como ha sido reiteradamente mencionado. Actualmente se está en el tratamiento parlamentario del tema por los cual no se puede saber a ciencia cierta cual será el resultado final.

4.3.2 Declaraciones juradas electrónicas

Desde sus comienzos en el año 2000 la JUTEP tuvo la necesidad de dotar de un sistema informático de gestión al registro de declaraciones juradas. En efecto, se ha dicho que las declaraciones juradas cuentan con una parte pública (carátula) que agrupa datos identificatorios del declarante y de su conyuge, del cargo que ocupa y del organismo en el cual reviste. Asimismo cuentan con otra parte secreta que constituye en sí la declaración jurada de bienes e ingresos. La parte secreta se guarda en una bóveda con los debidos recaudos físicos y procedimentales para su adecuada preservación. La parte pública se administra en una base de datos que permite conocer las fechas de cumplimiento, hacer las notificaciones a los organismos que correspondan y gestionar los incumplimientos. El sistema informático inicial que databa de 2001 fue sustituido en 2012 por otro sistema de concepción adecuada a la tecnología vigente y con mayor número de funcionalidades mediante el procedimiento de concurso de proyectos de gobierno electrónico que administra la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información (AGESIC). 

En febrero de 2015 dio inicio una nueva oportunidad de mejora para el sistema de declaraciones juradas de la JUTEP mediante el mismo sistema de Fondos Concursables de AGESIC (eFondos). Se trata de un proyecto en el marco de las iniciativas de gobierno electrónico para la implementación de declaraciones juradas electrónicas (26) Dicho proyecto se encuentra en etapa de ejecución y constituye una puesta al día de las mejores tecnologías informáticas aplicadas a un sistema de recepción y custodia de declaraciones juradas electrónicas, con particular énfasis en la seguridad informática. Acorde a la importancia de preservar la reserva de los datos personales y patrimoniales de los declarantes, el sistema prevé la utilización de encriptación de toda la información sensible y autenticación mediante firma digital avanzada lo que constituye la máxima garantía de identificación del declarante acorde a la normativa (27) vigente en el país. 

Coincidentemente, la Dirección Nacional de Identificación Civil (DNIC) ha comenzado a emitir el documento de identidad nacional en formato digital bajo la norma ICAO. El documento contará con un chip especial que contendrá un certificado de firma digital avanzada y que podrá ser utilizado también para acreditar la identidad del declarante en caso de utilizarlo en la presentación de la declaración jurada electrónica ante la JUTEP.

5. Conclusiones

Después de más de quince años de servicio en la Junta de Transparencia y Etica Pública y más de ocho a cargo del Registro de Declaraciones Juradas estoy convencido, en base a mi experiencia, que las declaraciones juradas de bienes e ingresos que implementa la Ley Nº 17.060 son un valioso instrumento en la lucha contra la corrupción. Han sido pacíficamente aceptadas por decenas de miles de funcionarios públicos que sistemáticamente han cumplido con la obligación con un índice de presentación superior al 98%. (28) No obstante, estas declaraciones juradas no son todo lo eficaces que podrían serlo. Es necesario para ello establecer modificaciones normativas tales como incluir en la obligación más cargos y funciones, los de mayor jerarquía de la Administración, hasta cerca del 25% del total de funcionarios públicos. Incluir en la caratula (la parte pública de la declaración) el total del activo y pasivo de cada declarante a fin de efectuar análisis estadístico que puedan arrojar indicios de casos de enriquecimiento patrimonial inusual. Incluir la potestad legal de realizar las verificaciones exhaustivas del contenido de aquellas declaraciones que a juicio fundado de la JUTEP sean requeridas. La inclusión de la declaración de implicancia como parte del formulario de la declaración jurada de bienes e ingresos entre otras modificaciones que ya han sido propuestas y que no cuentan con la simpatía ni el apoyo de los legisladores, ni tampoco del sistema judicial que ve invadidos sus fueros con las potestades de investigación que se le concederían a la JUTEP. Considero que estas últimas afirmaciones están suficientemente documentados en la información que se cita en este trabajo. 

Los índices de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional (TI) y otros índices elaborados básicamente en base a encuestas de elite arrojan niveles muy bajos para la percepción de la corrupción en Uruguay, el que se ubica entre los 25 mejores del mundo en la materia. (29) Las autoridades gubernamentales, los legisladores y los políticos en general, salvo casos excepcionales, son reacios a profundizar los controles y las normas contra la corrupción. Tampoco los empresarios ni la opinión pública considera a la corrupción como uno de los temas más importantes del país (30) y aunque estuvo en lugares más relevantes en la consideración de la opinión pública, esto fue durante el período electoral de 2014. (31) 

El Banco Mundial estima que el costo económico de la corrupción puede representar entre uno y cinco puntos del Producto Bruto Interno (PBI) de cada país. Eso podría significar para el Uruguay más de 500 millones de dolares, lo que representa una gran cantidad de hospitales, escuelas, infraestructura pública, sumamente necesaria para el desarrollo económico y una mejor calidad de vida para sus habitantes. Además de esto, la corrupción representa un costo intangible en descrédito de las instituciones democráticas y pérdida de valores en la población que es inestimable. 

En consecuencia la sociedad debe estar alerta, porque situaciones como la crisis de corrupción que ha salido a luz recientemente en el gobierno de la presidenta Bachelet de Chile, que estaba al igual que Uruguay entre los primeros 25 del mundo en el Indice de Transparencia Internacional, muestran que el fenómeno de la corrupción es como un iceberg del que solo vemos una pequeña parte.

Por Juan F. Mancebo

6. Bibliografía

(1) Instituto de Comunicación y Desarrollo: “La corrupción y su freno”, 2009, Montevideo

(2) JUTEP, “Buenas prácticas en materia de declaraciones juradas de bienes e ingresos de los funcionarios”, 2011, visto el 3/07/2015 en http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/ workinggroup4/2011-August-22-24/Replies_to_CU_2011_45/20110429_Uruguay_1_rev_Spanish.pdf

(3) Idem, “El control de la corrupción en el Mercosur”, 2012, JUTEP

(4) Idem, “Políticas públicas contra la corrupción en Uruguay”, 2012, JUTEP

(5) Idem, “Memoria anual 2012”, 2013, JUTEP

(6) Idem, “Memoria anual 2013”, 2014, JUTEP

(7) Idem, “Memoria anual 2014”, 2015, JUTEP

(8) JUTEP, “Buenas prácticas en materia de declaraciones juradas de bienes e ingresos de los funcionarios”, 2011, visto el 3/07/2015 en http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/ workinggroup4/2011-August-22-24/Replies_to_CU_2011_45/20110429_Uruguay_1_rev_Spanish.pdf

(9) Malet Mariana: “La corrupción y su alcance” en Revista de la Facultad de Derecho N` 30, visto el 03/07/2015 en http://www.revistafacultadderecho.edu.uy/ojs-2.4.2/index.php/rfd/ article/view/96/101

(10) Mancebo, Juan, “Declaraciones Juradas de Bienes e Ingresos Ley 17.060 de 23/12/98”, 2010, JUTEP

(11) Idem, “Protección de datos personales y gobierno electrónico en Uruguay” en Revista “Documentación” No. 19, 2010, Fundación Ciencias de la Documentación, Plasencia, España.

(12) Idem “Declaraciones juradas electrónicas como iniciativa de gobierno abierto” en “XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública”, 2013, CLAD

(13) Toledo, Iván: “El marco Institucional contra la corrupción,”, 2010, JUTEP

(14) Idem, “Normativa anticorrupción en Uruguay”, 2014, JUTEP

(15)  Montero, José Pedro: “La corrupción y sus controles: transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información en Uruguay” en “El Control de la Corrupción en el Mercosur”, Montevideo, 2012, JUTEP, pp. 107-108.

(16)  Declaración de Bariloche, 1995, OEI, visto el 3/7/2015 en http://www.oei.es/vcumbre.htm

(17)  El Dr. Luis Alberto Lacalle de Herrera fue Presidente constitucional de la República Oriental del Uruguay entre 1990 y 1995.

(18)  El Dr. Julio María Sanguinetti fue Presidente constitucional de la República Oriental del Uruguay en los períodos 1985-1990 y 1995-2000.

(19)  Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, Montevideo, XLIV Legislatura, 4/6/1998, p.21

(20)  Peyrou, Santiago et al: “Evolución de indicadores de corrupción en Uruguay en el período 2000-2014”, 2015, visto el 3 de julio de 2015 en el sitio web de la JUTEP, http://www.jutep.gub.uy/documents/10157/395514e6-cf9f-49a5-b245-72e709a9c2b0

(21)  Ficha del trámite parlamentario de la ley 17.060, visto el 3/07/2015 en http://parlamento.preprod53.hg.com.uy/documentosyleyes/ficha-asunto/04876/tramite

(22)  Texto actualizado de la Ley N` 17.060, visto el 3/07/2015 en http://www.jutep.gub.uy/documents/10157/ 3d8c14ee-555b-44b2-ae8e-0a36b9f23659

(23)  Parlamento, “Ley 17.008”, visto el 6/07/2015 en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17008&Anchor=

(24)  OEA, “Convención Interamericana contra la Corrupción”, visto el 6/07/2015 en https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-58.html

(25)  Parlamento, “Ley 18.056”, visto el 6/07/2015 en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18056&Anchor=

(26)  OEA, “MESICIC”, visto el 6/7/2015 en http://www.oas.org/juridico/spanish/folleto_mesicic.pdf

(27)  MESICIC, “Informe Final”, OEA, visto el 06/07/2015 en http://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_ury_sp.pdf

(28)  JUTEP, “Memoria Anual 2014”, 2015, Montevideo, pp 229-230

(29)  Idem, p. 231

(30)  JUTEP, “El Control de la Corrupción en el Mercosur”, 2012, Montevideo, pp. 23-24.

(31)  Diario El País Digital, visto el 8/07/2015 en http://www.elpais.com.uy/informacion/lavado-plantean-aumentar- controles-iglesias.html

(32)  JUTEP, “Memoria Anual 2014”, 2015, Montevideo, p. 19

(33)  Artículo 139 de la Ley No 19.149 de 24 de octubre de 2013

(34)  Artículo 299 de la Ley Nº 18.362 de 15 de octubre de 2008.

(35)  Artículo 12 de la Ley No 17.060.

(36)  JUTEP, formularios de declaración jurada, visto el 10/07/15 en http://www.jutep.gub.uy/formularios-e- instructivos-para-declaracion-jurada

(37)  JUTEP, “Memoria Anual 2014”, 2015, Montevideo, p. 229

(38)  Pinto, Ximena, “Estimación de los aportes del sistema de declaraciones juradas y sus contribuciones a la prevención de la corrupción” en “Memoria Anual 2014”, JUTEP, 2015, p. 169

(39)  Mensaje del Poder Ejecutivo al Parlamento con proyecto de ley de reubicación institucional de la JUTEP, visto el 12/07/2015 en http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/proyectos/2015/03/mec_22.pdf

(40)  AGESIC, “Se lanzó Proyecto de Declaraciones Juradas Electrónicas”, visto el 12/07/2015 en http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/4454/5/agesic/se-lanzo-proyecto-de-declaraciones-juradas- electronicas.html

(41)  Ley No 18.600 de 21/09/2009, visto el 12/07/2015 en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18600&Anchor=

(42)  JUTEP, “Memoria Anual 2014”, op. cit., p.29

(43)  Transparencia Internacional, “Corruption Perceptions Index 2014”, visto el 10 /07/2015 en http://www.uruguaytransparente.org.uy/images/cpi/mapa_2014.pdf

(44)  Peyrou, Santiago et al, op. Cit., pp. 13-15

(45)  Factum, Factum News No 4, 2014, visto el 11/07/2015 en http://www2.factum.edu.uy/files/FACTUM_News_2014_Nro-4.pdf

Ficha bibliográfica de la publicación:

EL ESTADO MONSTRUO

Aviso a los navegantes: esta columna no se lee en frecuencia de ideas liberales,neoliberales, o de planifi-cadores estatistas. Aunque sea por un rato dejemos los lugares comunes y enfoquemos en lo importante. Esta columna es para leerla en clave de si hay sentido común o no en el carácter y la gestión que damos al Estado.

Soy un convencido de que el Estado es como es porque así lo dejamos ser los orientales, y tengo la certeza de que no va a cambiar ni un ápice, hasta que la mayoría de nosotros se convenza de que o cambia de una vez, o nos lleva a toda vela con rumbo de colisión.

Y además a pegarnos una hostia de la que no nos recuperaremos ni con la inteligencia y ganas de Sanguinetti, Lacalle Herrera, Batlle Ibáñez, Mujica, y Vázquez, reunidas y tirando para el mismo lado.

No le caigo al Frente Amplio, ni a los colorados, ni siquiera a Batlle y Ordóñez ni a Batlle Berres (que merecido lo tendrían…) ni a sus consecuentes discípulos militantes en todos los partidos, y esto es así porque la culpa es de todos. Tenemos el Estado que merecemos.

Y es justo también decir que es así de malo, muy a pesar de muchos políticos honestos y dedicados (de todos los colores) que cargados de buenas intenciones de reformarlo (o maniatarlo), la quedaron en el intento, porque en definitiva eran buenos, y como dicen que dijo ese grande que fue Sir Winston Churchill, para pelear y ganarle a un monstruo, hay que ser también un poco monstruo.

Fuimos nosotros los que decidimos dar vida, alimentar, y dejar engordar a esta criatura infame y movediza que se nos cuela por cualquier rendija en nuestra vida.

Un bicho dantesco que machaca todo sin mirar, no importa si son niños, enfermos, ancianos, trabajadores, empresarios, y hasta devora a sus propios funcionarios (sobre todo a los buenos) como un caníbal sin piedad.

Así nos encontramos con esta realidad carente de sentido común: el Estado es muy eficiente solo para imponer y para hacer mal las cosas.

Y lo poco que hace bien, no lo hace porque sea diligente, sino porque en la tarea hay políticos y/o funcionarios capaces y dedicados que pelean contra el monstruo con los valores muy bien puestos, ahí donde hay que tenerlos, con más coraje que San Jorge y un torero frente a un Miura juntos.

Ese Estado, eficiente solo para macanear, protege mal, educa mal, cuida mal la salud, se entromete entre los particulares a decirles cómo deben manejar sus intereses, opina sobre la sexualidad de las personas, planta, cosecha y vende (rá) marihuana, escucha y ve, y hasta controla la sal que se le pone a las papas fritas, o las compras por internet.

Y porque como todo monstruo es un poco bipolar, también es impredecible y no nos otorga reglas claras en lo que importa, así hay que adivinar que hará según con qué pie salga de la cueva cada día: si es con el izquierdo socializará más la enseñanza, la salud, la represión del delito, etc., si lo hace con el derecho será capitalista, pero proteccionista (porque siempre renguea un poco de la otra), le dirá amén a la OCDE, y nos dejará como Dios nos trajo al mundo frente a todos y sin que le tiemblen las patas.

Por eso decía, no es un tema de ideologías qué hacer con el Estado, es de sentido común.

fuente: http://www.elpais.com.uy/opinion/monstruo-enfoque-tomas-teijeiro.html

ES TAN DIFICIL GOBERNAR CON HONESTIDAD PENSANDO EN EL BIEN COMÚN?

Amigos, está llegando al final este año y no es momento de reflexiones críticas. 

Que el próximo año nos traiga a todos el cumplimiento de las metas personales y sociales que añoramos y que quienes gobiernan procedan con honestidad conforme al bien común. 

Felicidades para todos y ... gracias!

EL ESTADO EN DESACATO

El Estado uruguayo, que la Constitución en su artículo primero define como "la asociación política de todos los habitantes dentro de su territorio" (1) se organiza conforme a la Teoría del Poder (2) en tres poderes independientes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial con la finalidad de distribuir y equilibrar el ejercicio del poder político. Cuenta además con tres órganos de contralor, técnicamente independientes: Tribunal de Cuentas de la República (TCR), Corte Electoral (CE) y Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) con la finalidad de evitar abusos de poder. (4)

El control es fundamental para asegurar el Estado de Derecho, es decir para que el Estado actúe conforme al orden jurídico que el mismo se ha dictado, respetando la soberanía del pueblo, los derechos humanos y el conjunto de valores que caracterizan una democracia. Sin embargo expondremos algunos ejemplos que hacen dudar que este Estado de Derecho sea plenamente vigente, es decir que nuestros derechos como ciudadanos estén cabalmente garantizados. En efecto, ante una discordia con una resolución de la Administración, las personas pueden recurrirla ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), cuya competencia constitucional es precisamente la de poder determinar la nulidad de los actos administrativos. Sin embargo sobrecargado en su trabajo y con escasez de recursos, es frecuentemente ignorado en sus fallos por la Administración, menoscabando el Estado de Derecho. En efecto, prestigiosos juristas lo señalan, Augusto Durán Martínez dice: "el Estado no es buen cumplidor de las sentencias" (5) y Carlos Delpiazzo agrega: "no siempre es posible obtener la ejecución del fallo". (5) Hecha esta introducción, vamos a los hechos como son presentados por la prensa nacional, no sin antes señalar que se trata de un tema que hace a la calidad de la democracia, y no es meramente formal ya que como hemos señalado, afecta la plena vigencia del Estado de Derecho por cuyo cumplimiento el propio Estado y todos los ciudadanos debemos velar.

1) En septiembre pasado, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo intimó al Poder Ejecutivo a cumplir la sentencia N° 587 del 23 de octubre de 2014 en un plazo de diez días. Dicha sentencia disponía que el Poder Ejecutivo debía respetar la licencia concedida a CLARO por la URSEC para operar servicios de televisión satelital solicitada en 2008 conforme a la normativa vigente. No obstante el poder Ejecutivo inicialmente revocó dicha autorización. La empresa recurrió ante el Tribunal de la Contencioso Administrativo (TCA) quién declaró la nulidad de la revocación, con lo cual y conforme a derecho, CLARO quedó habilitada para operar. Sin embargo el Poder Ejecutivo nuevamente revocó la licencia y CLARO nuevamente recurrió. Y así estamos, el órgano constitucional de control (TCA) en ejercicio de su independencia técnica dicta sentencia que no es acatada por el Poder Ejecutivo, no una, sino dos veces. Y el respeto por la legalidad y el orden constitucional que el Estado exige cumplir a los ciudadanos, porqué no lo cumple él mismo? (6)

Evidentemente esto no es porque sí, se trata en este caso de un enfrentamiento entre el poder político y la legítima interpretación de la ley que hace el TCA. Una vez más lo político por sobre lo jurídico?

2) Veamos otro caso de desacato ahora referido al Banco Central del Uruguay (BCU), puntualmente en asuntos de contratación de funcionarios. (7) Resumidamente, una escribana hija del gerente de la Asesoría Letrada del organismo accede a un cargo "violando el principio de imparcialidad" en desmedro de otros concursantes, así lo entiende el TCA en su fallo. Asimismo un Ingeniera de Sistemas accede a otro cargo desplazando a un concursante a quién no se le evalúan correctamente sus méritos. El TCA consideró que hubo un "error influyente en el proceso evaluativo" y anula todo el procedimiento del concurso. No obstante el BCU ignora ambos fallos. Debo señalar que para que un funcionario cumpla todas las etapas del reclamo en un proceso administrativo y posteriormente recurra ante el TCA, con todo el tiempo y el desgaste personal que eso significa, es porque considera que la violación de sus derechos ha sido flagrante. En los casos en los que el órgano competente, en este caso el TCA, falla a su favor y la Administración ignora el fallo, burlándose del Estado de Derecho, se afecta gravemente, en forma individual y también colectiva, de todos quienes conocen la situación, la calidad institucional del país y en definitiva de la democracia. Después nos sorprendemos cuando las encuestas así lo señalan.

3) En 2013 la Dirección Nacional de Aduanas, en un plan de modernización para lo que el país se endeudó en un préstamo internacional por más de 22 millones de dolares, inició un proceso de reforma organizativa con un costo de 690 mil dolares, que consistió a grandes rasgos en la reestructura funcional con aumento de sueldos para más de 500 trabajadores, nuevos ingresos al organismo y otras particularidades resistidas por parte del gremio de funcionarios que la recurrieron ante el TCA. El fallo del órgano competente entiende que el Estado puede reorganizar sus servicios, pero "esa discrecionalidad encuentra un límite en la exigencia de respetar los derechos constitucionalmente reconocidos a sus funcionarios" (8) En agosto de este año el Poder Ejecutivo emite un decreto sosteniendo la reforma funcional e ignorando el fallo del TCA, es decir nuevamente desconociendo la ley. La pregunta es, porqué no hicieron desde el principio una reforma ajustada a derecho? Porqué perpetuar una arbitrariedad inconstitucional sabiendo que iba a caer ante el TCA?

En fin, son innumerables los ejemplos como estos, lo cual afecta la calidad de nuestra democracia como ya he señalado. Sería patético que la respuesta del sistema político fuera recortar las facultades constitucionales del TCA, yendo justamente en sentido contrario al correcto. El tiempo dirá...

Por Juan F. Mancebo



(1) Poder Legislativo, Constitución de la ROU, https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/constitucion

(2) Bouza-Brey, Una teoría del poder y los sistemas políticos, https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/27112.pdf

(3) ONSC, Organización del Estado uruguayo, https://www.onsc.gub.uy/enap/images/PII_Org.del_Estado_uruguayo.pdf

(4) Flores-Dapkevicius, Teoría General del Control en Uruguay, http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=88520288005

(5) Gutierrez-Pereira, Ejecución de sentencias que condenan a entidades estatales al pago de sumas de dinero: el nuevo régimen de la Ley 19090, http://www.revistaderechopublico.com.uy/revistas/44/archivos/06_gutierrez.pdf

(6) El País, 22/10/2016, http://www.elpais.com.uy/informacion/tca-ejecutivo-incurrio-desacato-recurso.html

(7) El País, 11/10/2016, http://www.elpais.com.uy/informacion/bcu-mantuvo-contrataciones-ilegales.html

(8) El Observador, 30/07/2016, http://www.elobservador.com.uy/reforma-aduanera-anulada-tca-tuvo-costo-us-690-mil-n948653

EL ESTADO NO QUIERE BUCHONES

“... / dormirás en la mañana la resaca de cocaína / que te regaló un buchón”

dice el tango Farandulera. (1) El adjetivo buchón, de uso corriente en el Río de la Plata, es utilizado como sinónimo lunfardo de delator, según el pequeño diccionario tumbero (carcelario) (2).

En el ambiente delictivo no hay peor conducta que la del delator que viola el código de ética perverso de la delincuencia. En efecto, la mafia siciliana tenía un código de honor delictivo llamado Omertá que imponía la pena de muerte a quienes lo violaran y que tiene por base un antiguo refrán siciliano: “El que es ciego, sordo y mudo vive cien años en paz”. (3) Dados los antecedentes inmigratorios, quizás la delincuencia rioplatense ha heredado el desprecio por la figura del delator de la Omertá o de la camorra napolitana.

Decía la Dra. Muller en su disertación "Derecho Penal y Minorías" (4) comentando un estudio de campo realizado en barrios marginales de Montevideo: “En el mismo contexto subcultural que venimos exponiendo, existen verdaderas y auténticas acciones prohibidas, de las cuales talvéz la “delación” constituya el caso más claro. Estar considerado en estos medios, como delator constituye un estigma totalmente avergonzante para la mayoría absoluta de los que viven allí.” 

Ahora bien, una cosa es la actitud punitiva de la delincuencia respecto a sus delatores y otra bien distinta debería ser la del Estado frente a los funcionarios que denuncian irregularidades que ocurren en su ámbito. En efecto, el artículo 175 de la norma que regula la actuación administrativa en la Administración Central establece que: “Todo funcionario público está obligado a denunciar las irregularidades de que tuviera conocimiento por razón de sus funciones, de las que se cometieren en su repartición o cuyos efectos ella experimentara particularmente. Asimismo, deberá recibir y dar trámite a las denuncias que se le formulen al respecto. En uno y otro caso, las pondrá en conocimiento de sus superiores jerárquicos.” (5) Sin embargo, parecería que en el fondo esto no es realmente así. Existen numerosos casos en los que el Estado reacciona a la defensiva, de algún modo dando mensajes disuasorios a los eventuales denunciantes, cuando no directamente castigándolos arbitrariamente, incluso en mayor medida que a los propios denunciados.  

Veamos algunos ejemplos recientes:

1) Una psicóloga, funcionaria de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) que trabajaba en la Unidad de Desarrollo Integral (UDI) de ese organismo denunció a un grupo de profesionales por firmar asistencia y retirarse a atender asuntos particulares en forma sistemática, además de perseguirla laboralmente. El asunto tomo notoriedad pública a partir de informaciones de prensa y la respuesta de las autoridades de la ANEP a las denuncias fue sumariar a la funcionaria denunciante. (6) Como resultado de las investigaciones de urgencia realizadas por las autoridades, el psiquiatra Héctor Martín, entonces director de la UDI, y las psicólogas Gabriela Campos y Beatriz Muiño fueron sumariados y separados del cargo con retención de haberes. Sin embargo pese a que el instructor del sumario encontró mérito para la destitución de los denunciados, estos fueron reintegrados a sus funciones. Entretanto la psicóloga denunciante fue sancionada con separación del cargo y retención de medio sueldo. El motivo aducido para la sanción, o la excusa utilizada más bien para encubrir la arbitrariedad, fue que la denuncia generó "escándalo público" y no se siguió el procedimiento para efectuar la denuncia, "actuando en forma absolutamente desleal a la Administración". Finalmente la psicóloga renunció a su cargo. Así actúa en ocasiones, el Estado en este país.

2) En 2012 el contador Jorge Pérez que trabajaba en ANCAP como delegado del Tribunal de Cuentas de la República (TCR), como tal encargado “ejercer el contralor de la hacienda pública” denunció ante el Directorio del Ente Público ciertas “irregularidades” cometidas por la gerente financiera Cra. María del Carmen Giraldez, por el gerente de Portland, Ing Juan Romero y por el gerente de Planificación y Logística, Cr.  Eduardo Milano consistentes en el pago irregular a proveedores. No obstante el Directorio resolvió no investigar. Los hechos involucraban a gerentes, al presidente del directorio del ente Raúl Sendic y los integrantes del Directorio, Juan Gómez, Germán Riet y Juan Amaro. En noviembre de 2012 El Cr. Pérez presentó denuncia penal por pagos a proveedores de la división Portland realizados “a ciegas” y “sin ver las facturas”. La investigación judicial duró tres años pero finalmente a pedido del fiscal fue archivada insólitamente por falta de méritos. El Cr. Pérez fue cesado en su cargo en evidente represalia por la denuncia presentada. Finalmente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo determinó que el directorio de ANCAP cometió “desviación de poder” al cesar al funcionario por denunciar irregularidades. Quién puede volver a su cargo después de todo esto? El Cr. Jorge Pérez se inmoló directamente al denunciar corrupción en el Estado y pagó demasiado cara su osadía. Tristemente así están las cosas, los presuntos delincuentes continúan en sus cargos pagados por el pueblo y los funcionarios honestos como el Cr. Pérez son duramente castigados con total impunidad. (7)

3) El presidente del sindicato del Hospital Español, enfermero César Pisciottano, fue suspendido por seis meses a medio sueldo por la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE). El motivo fue que declaró a la prensa que el Hospital estuvo durante todo un fin de semana sin gas ni agua, y que se debió higienizar a pacientes con agua extraída de los dispensadores de agua mineral. Picciottano declaró posteriormente: "Me sancionan por denunciar lo que pasa. No quieren que se sepa que a veces falta gas y agua caliente en el Hospital." (8) Nuevamente el Estado busca encubrir sus fallas y carencias reprimiendo a quienes las denuncian.

La cultura de la tolerancia con la corrupción, del silencio ante la arbitrariedad y las irregularidades debe terminar en todos los órdenes, pero muy especialmente en la Administración del Estado donde se gestionan servicio deficitarios con dineros públicos escasos. Allí menos que en ninguna parte debe ser tolerada la corrupción.

por Juan F. Mancebo



(1) Acho Estol, Farandulera, http://www.todotango.com/musica/tema/3034/Farandulera/
(2) policiales uruguay, http://policialesuruguay.blogspot.com.uy/2013_01_01_archive.html
(3) Wikipedia, Omertá, https://es.wikipedia.org/wiki/Omert%C3%A1
(4) Muller, Derecho Penal y Minorías, https://sites.google.com/site/asocdefensorespublicosuy/ponenciadramuller
(5) IMPO, Decreto 500/991, https://www.impo.com.uy/bases/decretos/500-1991
(6) El Observador, 10/02/2014, http://www.elobservador.com.uy/denuncio-noquis-codicen-y-la-separaron-del-cargo-n271420
(7) LaRed21, 16/08/2016, http://www.lr21.com.uy/economia/1300716-tca-ancap-sentencia-desviacion-poder-directorio
(8) El País, 29/09/2016, http://www.elpais.com.uy/informacion/seis-meses-suspendido-denunciar.html