EL ESTADO EN DESACATO

El Estado uruguayo, que la Constitución en su artículo primero define como "la asociación política de todos los habitantes dentro de su territorio" (1) se organiza conforme a la Teoría del Poder (2) en tres poderes independientes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial con la finalidad de distribuir y equilibrar el ejercicio del poder político. Cuenta además con tres órganos de contralor, técnicamente independientes: Tribunal de Cuentas de la República (TCR), Corte Electoral (CE) y Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) con la finalidad de evitar abusos de poder. (4)

El control es fundamental para asegurar el Estado de Derecho, es decir para que el Estado actúe conforme al orden jurídico que el mismo se ha dictado, respetando la soberanía del pueblo, los derechos humanos y el conjunto de valores que caracterizan una democracia. Sin embargo expondremos algunos ejemplos que hacen dudar que este Estado de Derecho sea plenamente vigente, es decir que nuestros derechos como ciudadanos estén cabalmente garantizados. En efecto, ante una discordia con una resolución de la Administración, las personas pueden recurrirla ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), cuya competencia constitucional es precisamente la de poder determinar la nulidad de los actos administrativos. Sin embargo sobrecargado en su trabajo y con escasez de recursos, es frecuentemente ignorado en sus fallos por la Administración, menoscabando el Estado de Derecho. En efecto, prestigiosos juristas lo señalan, Augusto Durán Martínez dice: "el Estado no es buen cumplidor de las sentencias" (5) y Carlos Delpiazzo agrega: "no siempre es posible obtener la ejecución del fallo". (5) Hecha esta introducción, vamos a los hechos como son presentados por la prensa nacional, no sin antes señalar que se trata de un tema que hace a la calidad de la democracia, y no es meramente formal ya que como hemos señalado, afecta la plena vigencia del Estado de Derecho por cuyo cumplimiento el propio Estado y todos los ciudadanos debemos velar.

1) En septiembre pasado, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo intimó al Poder Ejecutivo a cumplir la sentencia N° 587 del 23 de octubre de 2014 en un plazo de diez días. Dicha sentencia disponía que el Poder Ejecutivo debía respetar la licencia concedida a CLARO por la URSEC para operar servicios de televisión satelital solicitada en 2008 conforme a la normativa vigente. No obstante el poder Ejecutivo inicialmente revocó dicha autorización. La empresa recurrió ante el Tribunal de la Contencioso Administrativo (TCA) quién declaró la nulidad de la revocación, con lo cual y conforme a derecho, CLARO quedó habilitada para operar. Sin embargo el Poder Ejecutivo nuevamente revocó la licencia y CLARO nuevamente recurrió. Y así estamos, el órgano constitucional de control (TCA) en ejercicio de su independencia técnica dicta sentencia que no es acatada por el Poder Ejecutivo, no una, sino dos veces. Y el respeto por la legalidad y el orden constitucional que el Estado exige cumplir a los ciudadanos, porqué no lo cumple él mismo? (6)

Evidentemente esto no es porque sí, se trata en este caso de un enfrentamiento entre el poder político y la legítima interpretación de la ley que hace el TCA. Una vez más lo político por sobre lo jurídico?

2) Veamos otro caso de desacato ahora referido al Banco Central del Uruguay (BCU), puntualmente en asuntos de contratación de funcionarios. (7) Resumidamente, una escribana hija del gerente de la Asesoría Letrada del organismo accede a un cargo "violando el principio de imparcialidad" en desmedro de otros concursantes, así lo entiende el TCA en su fallo. Asimismo un Ingeniera de Sistemas accede a otro cargo desplazando a un concursante a quién no se le evalúan correctamente sus méritos. El TCA consideró que hubo un "error influyente en el proceso evaluativo" y anula todo el procedimiento del concurso. No obstante el BCU ignora ambos fallos. Debo señalar que para que un funcionario cumpla todas las etapas del reclamo en un proceso administrativo y posteriormente recurra ante el TCA, con todo el tiempo y el desgaste personal que eso significa, es porque considera que la violación de sus derechos ha sido flagrante. En los casos en los que el órgano competente, en este caso el TCA, falla a su favor y la Administración ignora el fallo, burlándose del Estado de Derecho, se afecta gravemente, en forma individual y también colectiva, de todos quienes conocen la situación, la calidad institucional del país y en definitiva de la democracia. Después nos sorprendemos cuando las encuestas así lo señalan.

3) En 2013 la Dirección Nacional de Aduanas, en un plan de modernización para lo que el país se endeudó en un préstamo internacional por más de 22 millones de dolares, inició un proceso de reforma organizativa con un costo de 690 mil dolares, que consistió a grandes rasgos en la reestructura funcional con aumento de sueldos para más de 500 trabajadores, nuevos ingresos al organismo y otras particularidades resistidas por parte del gremio de funcionarios que la recurrieron ante el TCA. El fallo del órgano competente entiende que el Estado puede reorganizar sus servicios, pero "esa discrecionalidad encuentra un límite en la exigencia de respetar los derechos constitucionalmente reconocidos a sus funcionarios" (8) En agosto de este año el Poder Ejecutivo emite un decreto sosteniendo la reforma funcional e ignorando el fallo del TCA, es decir nuevamente desconociendo la ley. La pregunta es, porqué no hicieron desde el principio una reforma ajustada a derecho? Porqué perpetuar una arbitrariedad inconstitucional sabiendo que iba a caer ante el TCA?

En fin, son innumerables los ejemplos como estos, lo cual afecta la calidad de nuestra democracia como ya he señalado. Sería patético que la respuesta del sistema político fuera recortar las facultades constitucionales del TCA, yendo justamente en sentido contrario al correcto. El tiempo dirá...

Por Juan F. Mancebo



(1) Poder Legislativo, Constitución de la ROU, https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/constitucion

(2) Bouza-Brey, Una teoría del poder y los sistemas políticos, https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/27112.pdf

(3) ONSC, Organización del Estado uruguayo, https://www.onsc.gub.uy/enap/images/PII_Org.del_Estado_uruguayo.pdf

(4) Flores-Dapkevicius, Teoría General del Control en Uruguay, http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=88520288005

(5) Gutierrez-Pereira, Ejecución de sentencias que condenan a entidades estatales al pago de sumas de dinero: el nuevo régimen de la Ley 19090, http://www.revistaderechopublico.com.uy/revistas/44/archivos/06_gutierrez.pdf

(6) El País, 22/10/2016, http://www.elpais.com.uy/informacion/tca-ejecutivo-incurrio-desacato-recurso.html

(7) El País, 11/10/2016, http://www.elpais.com.uy/informacion/bcu-mantuvo-contrataciones-ilegales.html

(8) El Observador, 30/07/2016, http://www.elobservador.com.uy/reforma-aduanera-anulada-tca-tuvo-costo-us-690-mil-n948653

EL ESTADO NO QUIERE BUCHONES

“... / dormirás en la mañana la resaca de cocaína / que te regaló un buchón”

dice el tango Farandulera. (1) El adjetivo buchón, de uso corriente en el Río de la Plata, es utilizado como sinónimo lunfardo de delator, según el pequeño diccionario tumbero (carcelario) (2).

En el ambiente delictivo no hay peor conducta que la del delator que viola el código de ética perverso de la delincuencia. En efecto, la mafia siciliana tenía un código de honor delictivo llamado Omertá que imponía la pena de muerte a quienes lo violaran y que tiene por base un antiguo refrán siciliano: “El que es ciego, sordo y mudo vive cien años en paz”. (3) Dados los antecedentes inmigratorios, quizás la delincuencia rioplatense ha heredado el desprecio por la figura del delator de la Omertá o de la camorra napolitana.

Decía la Dra. Muller en su disertación "Derecho Penal y Minorías" (4) comentando un estudio de campo realizado en barrios marginales de Montevideo: “En el mismo contexto subcultural que venimos exponiendo, existen verdaderas y auténticas acciones prohibidas, de las cuales talvéz la “delación” constituya el caso más claro. Estar considerado en estos medios, como delator constituye un estigma totalmente avergonzante para la mayoría absoluta de los que viven allí.” 

Ahora bien, una cosa es la actitud punitiva de la delincuencia respecto a sus delatores y otra bien distinta debería ser la del Estado frente a los funcionarios que denuncian irregularidades que ocurren en su ámbito. En efecto, el artículo 175 de la norma que regula la actuación administrativa en la Administración Central establece que: “Todo funcionario público está obligado a denunciar las irregularidades de que tuviera conocimiento por razón de sus funciones, de las que se cometieren en su repartición o cuyos efectos ella experimentara particularmente. Asimismo, deberá recibir y dar trámite a las denuncias que se le formulen al respecto. En uno y otro caso, las pondrá en conocimiento de sus superiores jerárquicos.” (5) Sin embargo, parecería que en el fondo esto no es realmente así. Existen numerosos casos en los que el Estado reacciona a la defensiva, de algún modo dando mensajes disuasorios a los eventuales denunciantes, cuando no directamente castigándolos arbitrariamente, incluso en mayor medida que a los propios denunciados.  

Veamos algunos ejemplos recientes:

1) Una psicóloga, funcionaria de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) que trabajaba en la Unidad de Desarrollo Integral (UDI) de ese organismo denunció a un grupo de profesionales por firmar asistencia y retirarse a atender asuntos particulares en forma sistemática, además de perseguirla laboralmente. El asunto tomo notoriedad pública a partir de informaciones de prensa y la respuesta de las autoridades de la ANEP a las denuncias fue sumariar a la funcionaria denunciante. (6) Como resultado de las investigaciones de urgencia realizadas por las autoridades, el psiquiatra Héctor Martín, entonces director de la UDI, y las psicólogas Gabriela Campos y Beatriz Muiño fueron sumariados y separados del cargo con retención de haberes. Sin embargo pese a que el instructor del sumario encontró mérito para la destitución de los denunciados, estos fueron reintegrados a sus funciones. Entretanto la psicóloga denunciante fue sancionada con separación del cargo y retención de medio sueldo. El motivo aducido para la sanción, o la excusa utilizada más bien para encubrir la arbitrariedad, fue que la denuncia generó "escándalo público" y no se siguió el procedimiento para efectuar la denuncia, "actuando en forma absolutamente desleal a la Administración". Finalmente la psicóloga renunció a su cargo. Así actúa en ocasiones, el Estado en este país.

2) En 2012 el contador Jorge Pérez que trabajaba en ANCAP como delegado del Tribunal de Cuentas de la República (TCR), como tal encargado “ejercer el contralor de la hacienda pública” denunció ante el Directorio del Ente Público ciertas “irregularidades” cometidas por la gerente financiera Cra. María del Carmen Giraldez, por el gerente de Portland, Ing Juan Romero y por el gerente de Planificación y Logística, Cr.  Eduardo Milano consistentes en el pago irregular a proveedores. No obstante el Directorio resolvió no investigar. Los hechos involucraban a gerentes, al presidente del directorio del ente Raúl Sendic y los integrantes del Directorio, Juan Gómez, Germán Riet y Juan Amaro. En noviembre de 2012 El Cr. Pérez presentó denuncia penal por pagos a proveedores de la división Portland realizados “a ciegas” y “sin ver las facturas”. La investigación judicial duró tres años pero finalmente a pedido del fiscal fue archivada insólitamente por falta de méritos. El Cr. Pérez fue cesado en su cargo en evidente represalia por la denuncia presentada. Finalmente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo determinó que el directorio de ANCAP cometió “desviación de poder” al cesar al funcionario por denunciar irregularidades. Quién puede volver a su cargo después de todo esto? El Cr. Jorge Pérez se inmoló directamente al denunciar corrupción en el Estado y pagó demasiado cara su osadía. Tristemente así están las cosas, los presuntos delincuentes continúan en sus cargos pagados por el pueblo y los funcionarios honestos como el Cr. Pérez son duramente castigados con total impunidad. (7)

3) El presidente del sindicato del Hospital Español, enfermero César Pisciottano, fue suspendido por seis meses a medio sueldo por la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE). El motivo fue que declaró a la prensa que el Hospital estuvo durante todo un fin de semana sin gas ni agua, y que se debió higienizar a pacientes con agua extraída de los dispensadores de agua mineral. Picciottano declaró posteriormente: "Me sancionan por denunciar lo que pasa. No quieren que se sepa que a veces falta gas y agua caliente en el Hospital." (8) Nuevamente el Estado busca encubrir sus fallas y carencias reprimiendo a quienes las denuncian.

La cultura de la tolerancia con la corrupción, del silencio ante la arbitrariedad y las irregularidades debe terminar en todos los órdenes, pero muy especialmente en la Administración del Estado donde se gestionan servicio deficitarios con dineros públicos escasos. Allí menos que en ninguna parte debe ser tolerada la corrupción.

por Juan F. Mancebo



(1) Acho Estol, Farandulera, http://www.todotango.com/musica/tema/3034/Farandulera/
(2) policiales uruguay, http://policialesuruguay.blogspot.com.uy/2013_01_01_archive.html
(3) Wikipedia, Omertá, https://es.wikipedia.org/wiki/Omert%C3%A1
(4) Muller, Derecho Penal y Minorías, https://sites.google.com/site/asocdefensorespublicosuy/ponenciadramuller
(5) IMPO, Decreto 500/991, https://www.impo.com.uy/bases/decretos/500-1991
(6) El Observador, 10/02/2014, http://www.elobservador.com.uy/denuncio-noquis-codicen-y-la-separaron-del-cargo-n271420
(7) LaRed21, 16/08/2016, http://www.lr21.com.uy/economia/1300716-tca-ancap-sentencia-desviacion-poder-directorio
(8) El País, 29/09/2016, http://www.elpais.com.uy/informacion/seis-meses-suspendido-denunciar.html

CONFLICTO DE INTERESES Y FUNCIÓN PÚBLICA

Nuevamente tres noticias recientes en la prensa uruguaya nos llevan a reflexionar sobre un tema que impacta en la calidad de la institucionalidad democrática. Se trata una vez más del tema de la corrupción, en particular sobre el extendido pero a menudo invisible problema del conflicto de intereses. Es que es tan común que la opinión pública en su mayoría no lo percibe como el grave problema moral y legal que realmente es. Peor aún cuando se advierte, muchos ciudadanos de a pie se limitan a encoger los hombros y sacudir la cabeza con el deseo de olvidar rápidamente, como quién conoce la noticia de un tornado o un huracán en un lugar distante y no puede hacer nada para remediarlo. Lo cierto es que en ciertas ocasiones los funcionaren públicos se enfrentan a conflictos de intereses. Su deber es privilegiar siempre con honestidad el bien general por sobre los intereses particulares, pero esto a menudo no ocurre así. Algunos ejemplo que nos proporciona la prensa de actualidad nos ilustran el problema.

"URSEC viajó a París invitada por los empresarios que debe controlar" (1) en referencia a que dos Directores de la Unidad de Servicios de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC), una entidad estatal de control y regulación, viajaron a la capital francesa invitados por un grupo de empresarios uruguayos que violan la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (SCA). La delegación estuvo integrada asimismo por parlamentarios de la bancada de gobierno y como si fuera poco, también de la oposición. No puedo menos que recordar algunas estrofas del tango Cambalache "...Y en el mismo lodo todos manoseaos. / Hoy resulta que es lo mismo ser derecho que traidor, / Ignorante, sabio, chorro, generoso, estafador. / ¡Todo es igual, nada es mejor, / ..." (2)

Esta noticia es muy similar a otra, publicada a comienzos de este año titulada: "Fiscal advirtió posibles delitos en viajes de director de Casinos" (3) En esa oportunidad quién viajaba era el Director de Casinos, una entidad estatal reguladora del juego de azar. El jerarca viajó a la feria del juego en Las Vegas invitado por un empresario que suministra slots a los Casinos del Estado, mismo que debe controlar el jerarca. El propio jerarca en su descargo declaraba "Acá no hay ningún misterio. Es verdad que fui a Las Vegas invitado por una empresa, pero nadie se sorprendió. Todo es transparente. El presidente (Tabaré) Vázquez y el ministro (Danilo) Astori estaban al tanto de mi viaje porque yo fui en misión  oficial. Hay un expediente, que es público, en el que consta la carta invitación de la empresa y que corre con los gastos de hotel y pasaje". Como se ha dicho, a nadie le sorprende, ni siquiera al Presidente de la República, pese a estar expresamente prohibido por la normativa vigente como veremos más adelante. La advertencia de un fiscal que tales hechos podían configurar delito quedó en solo eso, en una declaración sin consecuencias, pues se desestimo la investigación judicial de los hechos. No hay consecuencias penales para estas conductas, tampoco hay censura moral por parte de la sociedad o esta es muy minoritaria.

La tercer noticia que motiva esta reflexión es también reciente y lleva por titular: "La directora de un hospital se contrataba a sí misma" (4) Una auditoria dispuesta por la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) constató que la Directora del Hospital de Dolores y exdirectora del Hospital de Mercedes vendía a los mismos hospitales que dirigía los servicios de ambulancia de una empresa de la cual era propietaria. Es de norma que los jerarcas de los servicios públicos no pueden contratar con empresa de su propiedad cosa que no se cumplió en este caso. Me pregunto que pasó con los controles, que pasó con el contador delegado del TCR cuya función es precisamente velar por la normativa en las contrataciones del Estado?

Estos son hechos relevantes por la jerarquía de los involucrados, pero prontamente quedan en el olvido. Sin tanta relevancia muchas situaciones similares ocurren a diario. Notorio es el caso de los laboratorios de productos farmacológicos que tienen montado un sistema de promoción de sus productos basado en sobornos a los profesionales que recetan sus productos, consistentes en viajes a congresos que son meros encubrimientos de turismo de recompensa y otros por el estilo. Recientemente se anunció que "El Ministerio de Salud Pública (MSP) está dispuesto a divulgar la lista de los médicos que se niegan a firmar un documento para declarar si tienen o no relaciones laborales con algún laboratorio...En los últimos dos años, el 40% de los profesionales que pidieron por medicamentos para sus pacientes al Fondo Nacional de Recursos (FNR) se opusieron a poner su rúbrica en este papel." (5) El Sindicato Médico del Uruguay (SMU) señaló "...que no tiene "nada de malo" mantener lazos con alguna empresa, que estas suelen pagar viajes, congresos e investigaciones, y que muchos profesionales cobran un sueldo de parte de ellas." (5) A su vez el director del Fondo Nacional de Recursos (FNR), organismo estatal que financia tratamientos médicos costosos con fondos públicos, declaró que "hay muchas sospechas e incluso certezas de que hay solicitudes de tratamientos o medicamentos que tienen un conflicto de intereses por parte de quien solicita". Asimismo otros casos ocurren a diario, por ejemplo inspectores municipales de Bromatología, responsables de inspeccionar la calidad y sanidad de los alimentos que se expenden comercialmente, son a su vez empleados de las mismas empresas cuyos productos controlan. En fin, la casuística es casi infinita y la consecuencia casi siempre la misma, ninguna. Es claro que no todos son venales, que la mayoría actúa basado en normas éticas y respetando la legalidad, pero no tengo dudas también que muchos se enfrentan inadvertidamente a conflictos de intereses en los que resulta perjuicio para los ciudadano y las instituciones. 

Desde el punto de vista penal el conflicto de intereses esta definido por el artículo 161 de la Ley 17.060 de 23 de diciembre de 1998: "(Conjunción del interés personal y del público).- El funcionario público que, con o sin engaño, directamente o por interpuesta persona, se interesare con el fin de obtener un provecho indebido para sí o para un tercero en cualquier acto o contrato, será castigado con pena de seis meses de prisión a tres años de penitenciaría, inhabilitación especial de dos a cuatro años y multa de 10 UR (diez unidades reajustables) a 10.000 UR (diez mil unidades reajustables). Constituye circunstancia agravante especial que el delito se cometa para obtener un provecho económico para sí o para un tercero". Asimismo en el artículo 17 del Decreto Nro. 30/003 de 23 de enero de 2003, donde se sistematizan todas las incompatibilidades de los funcionarios públicos se establece: "(Implicancias). El funcionario público debe distinguir y separar radicalmente los intereses personales del interés público (arts. 21 y 22 num. 4 de la ley 17.060). En tal virtud, debe adoptar todas las medidas a su alcance para prevenir o evitar todo conflicto o conjunción de esos intereses en el desempeño de sus funciones. Si considerare dudosa la existencia de conflicto entre el interés público y su interés personal, el funcionario deberá informar de ello al superior para que éste adopte la resolución que Corresponda (art. 22 num. 4 de la ley 17.060). Por razones de decoro o delicadeza el funcionario podrá solicitar a su superior que le excuse del caso, ateniéndose a lo que éste resuelva. Los funcionarios que integren un órgano colegiado podrán plantear la excusación o deberán informar de la implicancia al Cuerpo del que forman parte, a cuya resolución se estará."

El Uruguay ha suscrito la Convención Interamericana de lucha contra la Corrupción que a través de sus Mecanismo de Seguimiento (MESICIC) ha reconocido el avance del país en la prevención del conflicto de interés. (6) Lo cierto es que estas recomendaciones no son a menudo más que observaciones a aspectos formales de la normativa, sin base ni sustento real en la praxis. Poco se ha hecho por encarar seriamente este tema y es hora de que la sociedad civil comience a reclamar a sus representantes medidas más eficaces.

Por Juan F. Mancebo

(1) Sudestada, 9/6/2016, http://www.sudestada.com.uy/articleId__117c262f-a2d7-4685-a418-ad865286dc73/10893/Detalle-de-Noticia
(2) Letra del tango Cambalache: https://www.letras.com/carlos-gardel/406210/
(3) El Observador, 28/2/2016, http://www.elobservador.com.uy/fiscal-advirtio-posibles-delitos-viajes-director-casinos-n873964
(4) El País, 9/6/2016, http://www.elpais.com.uy/informacion/directora-hospital-contrataba-empresa.html
(5) El País, 1/4/2015, http://www.elpais.com.uy/informacion/ultimatum-medicos-declarar-conflicto-interes.html 
(6) OEA, 2013, http://www.oas.org/juridico/newsletter/nl_sp_143.htm

LA MALDITA VOCACIÓN ESTATISTA DE LOS URUGUAYOS

Un observador desapasionado que desde el exterior leyera algunos titulares de nuestra prensa publicados en los primeros meses de 2016, vería noticias tales como: ¨El hogar en el que murieron 7 ancianos no tenía habilitación de Bomberos” (1) aunque se informa que el trámite fue iniciado en 2014, pero claro el Estado es lento; “Vecinos protestaron en Dolores por la demora en el reparto de material” (2). Dos semanas después de la ocurrencia de un tornado en el que murieron cinco personas y cientos fueron afectadas o vieron destruidas sus únicas posesiones, los vecinos de la ciudad de Dolores se quejan de la ineficacia del gobierno en distribuir la ayuda humanitaria que a raudales llegaba de todo el país, pero claro el Estado es muy lento, todos lo sabemos; “Fondes dice que no recuperará el 70% de lo que ya prestó” (3) en referencia a que el Estado admite que el Fondo para el Desarrollo destinado a emprendimientos obreros autogestionados arrojó una pérdida de 40 millones de dolares por préstamos incobrables. El equivalente a 20 escuelas de tiempo completo que se podrían haber construido con ese dinero, pero eso es un mero detalle en los que los uruguayos no reparan. “Con votos del FA, se aprobó la capitalización de ANCAP” (4) en referencia a que la principal empresa del Estado debió ser capitalizada a las apuradas y entre gallos y medianoche por más de 800 millones de dolares a fin de evitar su quiebra. Una catástrofe sin igual para la economía del país. Todas ellas, entre tantas otras del mismo tenor pondrían de manifiesto a este observador no contaminado de uruguayez la ineficacia, ineficiencia y falta de transparencia de la gestión del Estado. Seguramente se formaría el convencimiento que los uruguayos, hartos ya de tanto despilfarro e inoperancia estatal estarían propiciando su reducción y depuración inmediata. Nada más alejado de la uruguayez. Ellos encantados siguen adorando al dios Estado y lo ponen de manifiesto de todas las formas posibles. En el país más laico de América Latina el dios Estado es omnipresente.

Como decía, ANCAP la petrolera estatal, es una de las empresas más grandes del país, al punto que cuando se analiza la evolución de los indicadores de la actividad industrial nacional se desagregan los resultados con y sin ANCAP. Los operadores de la actividad comercial de plaza en bienes y servicios saben bien que el Estado es el principal comprador en casi todos los rubros, en incide notablemente en el éxito de las empresas, por lo que naturalmente cuidan su comportamiento en las compras oficiales ya que que un mal concepto o una exclusión del Registro Único de Proveedores del Estado (5) (RUPE) seguramente la transformaría en un paria empresarial. (6)

En el mercado laboral se da una situación similar ya que Uruguay es el país de América Latina con mayor proporción de empleados públicos. De hecho una proporción importante de los empleados de la actividad privada alguna vez compitieron por un empleo público, algunos hasta tres veces. Es que servir al dios Estado es como sacarse el premio de la lotería, un empleador sumamente benigno y permisivo aunque muy poco proclive a recompensar el esfuerzo y la dedicación individual.

Luego de más de diez años de bonanza económica como nunca en la historia del país, con un crecimiento sin igual del PBI, más de 3.500 uruguayos continúan en situación de calle, es decir viven en la calle porque no tienen tan siquiera donde dormir. Mientras tanto el Estado tiene decenas de inmuebles abandonados por valor de unos 40 millones de dolares. (8) Un contrasentido que a los uruguayos no les mueve un pelo, ni siquiera se lo cuestionan.

En cuanto a la educación, en instituciones estatales se educan más del 80% de los niños y jóvenes desde el nivel preescolar hasta el preuniversitario. (9) La calidad de la educación pública, tal como ha sido puesta de manifiesto en las pruebas PISA reiteradas veces, viene en caída desde hace muchos años, abandonado los lugares de privilegio que otrora supo tener la educación uruguaya en América Latina. La resistencia de los sindicatos de la educación a cualquier intento de modificar el stau quo laboral desata una andanada de paros y reivindicaciones sindicales que paralizan al gobierno ante cualquier cambio, ya que estos son su principal sostén social. Los empresarios y los organismo internacionales en general destacan las carencias en el nivel educativo de los jóvenes como el principal problema del país, pero pasan los años y nada cambia para mejor. Es que el Estado no sabe como gestionar centros educativos. Ineficiente pero estatal, esa parece ser la consigna. 

En la salud la situación es muy similar, los hospitales públicos (ASSE) brindan una asistencia deficitaria a más de 1:200.000 usuarios. El sistema mixto público-privado denominado Fondo Nacional de Salud (FONASA) quito presión al sistema de salud pública, al quitarle usuarios a costo de deteriorar la calidad del servicio que otrora prestaran las sociedades de asistencia médica de salud privada. Datos divulgados por el Ministerio de Salud Pública dan cuenta que: “Si un paciente solicita un médico general en ASSE en Montevideo tendrá una espera de dos días, mientras que en promedio en el resto de las mutualistas no supera un día...La espera empeora en el caso de la cirugía general. Mientras que en las mutualistas privadas el promedio de espera para conseguir un cirujano general es de un día y medio, en ASSE, en todo el país, es de 13 días.” (11) por otra parte el FONASA está ejerciendo un peso enorme y creciente sobre las cuentas públicas que hace dudar sobre cuanto más podrá soportarse. (12)

Como puede verse, todo en Uruguay revela la omnipresente posición dominante del Estado y su burocrática e ineficiente administración. Como se originó tal situación? No lo se con certeza, quizás con el viejo modelo batllista del Estado Protector, quizás por la influencia ideológica de sectores de izquierda, profundamente estatistas. Lo que si se es que si no cambiamos pronto esta cultura dominante, nuestros hijos y nietos pasaran por muy malos momentos, al punto de poner en duda la viabilidad el país como tal.

Juan F. Mancebo
mayo de 2016

1 http://www.elobservador.com.uy/el-hogar-el-que-murieron-7-ancianos-no-tenia-habilitacion-bomberos-n911365

2 http://www.teledoce.com/telemundo/nacionales/vecinos-protestaron-en-dolores-por-la-demora-en-el-repartode-material-de-construccion/

3 http://www.elpais.com.uy/informacion/fondes-dice-que-no-recuperara.html

4 http://www.elpais.com.uy/informacion/votos-fa-aprobo-capitalizacion-ancap.html

5 https://www.comprasestatales.gub.uy/inicio/proveedores/rupe/rupe

6 http://www.elobservador.com.uy/uruguay-lidera-empleo-publico-respecto-total-fuerza-laboral-n288225

7 http://www.elpais.com.uy/informacion/empleados-privados-compitio-publico.html
8 http://www.elpais.com.uy/que-pasa/propiedades-administracion-central-peor-inmobiliaria.html

9 https://www.anep.edu.uy/.../paginas/.../matricula/.../matricula/matricula_anep_priv_pu..

10 http://www.elobservador.com.uy/otro-liceo-gratuito-gestion-privada-buenos-resultados-n296196

11 http://www.elobservador.com.uy/cuanto-es-el-tiempo-espera-especialistas-asse-y-mutualistas-n297280

12 http://www.elpais.com.uy/informacion/deficit-fonasa-alarmante-son-millones.html

LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO Y EL CÁNCER DE LA CORRUPCIÓN

En julio de 2014 el juez Néstor Valetti procesó sin prisión a Alfredo Silva, integrante del Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) en representación de los trabajadores, por el delito de Conjunción entre interés público y privado (artículo 161 del Código Penal). Silva aprovechando su cargo en el Directorio del Ente Público presionaba a jerarcas de la administración hospitalaria e intercedía en favor de la asociación civil “Buena Estrella”, una cooperativa de trabajadores de la Salud, que brindaba servicios de limpieza en el hospital Maciel, el Instituto del Cáncer y los centros de salud pública de Pando y Rivera. Junto con Silva fue procesado pero con prisión Heber Tejeira, funcionario de ASSE encargado de la Comisión de Tercerizados de la Federación de Funcionarios de Salud Pública (FFSP) por los delitos de conjunción y cohecho (coimas). Asimo fueron procesados sin prisión empresarios que pagaban las coimas a Tejera y cuatro cooperativistas responsables de la cooperativa, encargada de la limpieza del Hospital Maciel por el delito de estafa. Solo en el hospital Maciel se probó la sobrefacturación de “Buena Estrella” ​por más de US$ 100.000 entre 2010 y 2011. 

En total la justicia indago a más de veinte personas, entre ellas a los ex directores del hospital Maciel, el hospital de Rivera, el Centro Auxiliar de Pando y el Instituto Nacional del Cáncer (INCA). La ex administradora del hospital Maciel fue citada a declarar en calidad de testigo y quedó emplazada como indagada. La jerarca fue trasladada por la autoridades de ASSE del hospital Maciel, luego de que se probara a nivel administrativo la sobrefacturación a favor de La Buena Estrella, hacia el INCA, donde la cooperativa también estaba contratada. 

El juez Valetti le tomó declaración también a la exsecretaria de Silva, subdirectores, gerentes financieros y administradores de los centros de salud que recibían presiones de dirigentes de la FFSP para sellar los contratos con determinadas empresas o agilizar los pagos. Posteriormente fueron citados a declarar el Directorio de ASSE incluido el ex presidente Mario Córdoba y la Ministra de Salud Pública de la época, Susana Muñiz. (El Observador, 17/7/2014)

En total una investigación que dejó al descubierto una extensa y profunda red de corrupción en la salud pública con importantes repercusiones a nivel político y social. Sin embargo, como veremos, esa red de corrupción sigue intacta a la fecha.

Repercusiones del caso Silva

El PIT CNT relevó de su cargo como director de ASSE a Alfredo Silva y la Federación de Funcionarios de Salud Pública lo suspendió por cinco años. En diciembre de 2015 el Directorio de ASSE decidió destituirlo por ​"falta administrativa grave" si bien se lo procesó penalmente. 

La salida de Silva dividió al gremio y entre los coletazos que se produjeron, salió a luz en marzo de 2015 una auditoría llevada a cabo por Instituto Cuesta Duarte del Pit­Cnt en la Colonia de Vacaciones del gremio en Punta Ballena donde se detectó documentación "irregular" e "inverificable", faltantes de recibos, gastos excesivos en viajes y préstamos recibidos por varios jerarcas del sindicato por más de 10 millones de pesos. Entre ellos una "salida de caja, con destino a abono de servicio de barométrica por un total de 175.770 pesos" en los seis meses del invierno. Asimismo se señala que Silva, al tiempo que era director de ASSE y ganaba un sueldo mensual de unos $ 100.000, además de contar con beneficios tales como auto con chofer, dos adjuntos y dos asistentes, seguía cobrando "gastos de representación" por parte del sindicato. 

Los Servicios de Salud del Estado

La Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) creados como servicio descentralizados por la Ley 18.161 de 8 de agosto de 2007 tiene entre otros cometidos administrar y gestionar los servicios de salud que brinda el Estado en todo el territorio nacional. Cuenta con más de 22.000 funcionarios, 12.000 de ellos personal médico (médicos, enfermeras, etc), para cubrir algo más del 1.300.000 usuarios, aproximadamente un 40% de la población del país y un presupuesto para 2016 de 500 millones de pesos y de 850 millones para 2017 lo que representa una cifra cercana al 3% del PBI. En el período 2005­2014, el gasto público de ASSE creció un 158 %, e​n tanto se prevén inversiones por 195 millones de dólares en conjunto entre ASSE y el Ministerio de Salud Pública (MSP). 

El cáncer de la corrupción

El tema no es nuevo evidentemente, todos hemos visto venta de medicamentos en ferias vecinales, generalmente próximas a centros hospitalarios y titulares en la prensa que dan cuenta del tema. Así por ejemplo: “​Seis procesados por venta de medicamentos en ferias vecinales... ​se comprobó que gran parte de los medicamentos que circulan fueron sustraídos por funcionarios de Salud Pública” (El País, 25/11/2013). Asimismo: “​ El Servicio de Inspección General de la Intendencia de Montevideo incautó "miles de medicamentos que se estaban comercializando en forma ilegal", algunos de ellos con el sello de ASSE” (180.com, 7/8/2014). Hay que tener presente que además del hurto de sí mismo, son medicamentos que no reciben los pacientes de Salud Pública. La venta ilegal de medicamentos conlleva además riesgo de adulteraciones, medicamento vencidos o inapropiados. 

Los problemas no se limitan a los medicamentos, hay evidentes problemas de mala gestión y falta de control, por ejemplo: “ASSE echó a decenas de funcionarios porque marcaban tarjeta y se iban” (El País, 2/12/2013). Se detectaron maniobras en la compra de ambulancias ​"de la marca Hyundai que habían sido adquiridas al Grupo Fiancar por US$ 19.800 cada una. Entre los hospitales que recibieron estos vehículos se encuentran los de Mercedes, Durazno, Tupambaé (Cerro Largo), Minas y Batlle y Ordóñez (Lavalleja)” (El Observador, 27/7/2014). La maniobra consistía en la colocación de asientos usados en ambulancias nuevas a efectos de colocarlos en ambulancias usadas obteniendo así un mejor precio en la reventa. 

Una auditoría encargada por el Directorio de ASSE en 2013 pone en evidencia la desidia, el desorden y la falta de control en la gestión que realiza el ente. Se detecta sobrecostos de 140%, pagos sin verificar los avances en las obras y proyectos de mantenimiento que no estaban inscriptos en el BPS, obras cuya ejecución no estaban previstas con rendiciones de cuenta sin registros contables que respalden los gastos. Entre otras irregularidades, se determinó que los supervisores no controlaban al personal de las obras, la División Arquitectura no pedía la planilla de trabajo ni tampoco si estaban en la nómina del BPS. Además el control de los aportes a la seguridad social se hacía después de haberlos pagado y en algunos casos se detectó pagos excedentes. La auditoría concluye que “las debilidades de control interno detectadas en su organización y funcionamiento, impactan en la eficacia y eficiencia de su gestión administrativa, financiera y contable”. (Subrayado, 13/1/2016)

Algunos médicos no están exentos de incurrir en este tipo de prácticas corruptas, al punto que muchos hablan de una “mafia médica” o “mafia blanca”. Recientemente el médico Homero Bagnulo lanzó serias acusaciones: “Mafia médica: la mitad de los medicamentos son inocuos” (El Observador, 12/12/2015). Médicos que atienden pacientes particulares en los turnos de trabajo en Salud Pública, que trabajan por sueldos miserables, justo es decirlo. Que recetan medicamentos por compromiso con ciertos laboratorios y no porque sea lo mejor para el paciente, que venden servicios particulares a los mismos lugares donde trabajan como asesores técnicos o son jerarcas. 

En fin, la lista es inacabable y lo que deja en claro en un gran descontrol y una cultura organizacional que tolera y convive con la corrupción. El resultado es un servicio de salud, caro, ineficiente, insuficiente que beneficia al corrupto y castiga al honesto y responsable. En resumen un verdadero cáncer para las finanzas del Estado y la salud de los más necesitados. El país entero debería encarar este tema con firmeza de una vez por todas con administradores capaces, bien remunerados, con métodos de gestión modernos y eficaces y sobre todo con apoyo de las máximas autoridades de la Salud, del sistema político y de la población toda. 

Por Juan F. Mancebo